COPARTICIPACIÓN EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

La estructura del sistema favorece a los municipios rurales en desmedro de los más poblados y genera incluso fuertes desigualdades en el Conurbano. Es urgente una reforma que permita mayor equidad en la provisión de bienes y servicios.

Mientras algunos gobernadores aseguran que el Estado Nacional sólo distribuye a las provincias un tercio de sus recursos, la de Buenos Aires apenas transfiere un sexto de los suyos a sus municipios, lejos del piso de un quinto propuesto en la fallida reforma constitucional provincial de 1990, en tiempos de Antonio Cafiero. Aun así, es una de las que distribuye un mayor porcentaje de recursos hacia los gobiernos locales.

Dado que la capacidad de recaudar de los municipios es insuficiente para hacer frente a las crecientes funciones y demandas que enfrentan, especialmente en el ámbito urbano, la coparticipación es clave. Además de esta insuficiencia general en las transferencias, su distribución también presenta serios problemas. Para analizarlos, vale recordar que en los regímenes de coparticipación los criterios de distribución pueden clasificarse en “devolutivos” y “distributivos”.

Los devolutivos buscan que los recursos recaudados en un territorio retornen a él para que el contribuyente sepa que “sus” impuestos son utilizados en la provisión de bienes y servicios públicos en su lugar de residencia o compensen gastos realizados allí. Los distributivos, en cambio, se basan en la equidad, y procuran asegurar un nivel de prestaciones públicas similar en todos los territorios, independientemente de las rentas y la actividad económica de cada uno. En los sistemas con grandes desequilibrios regionales, como el argentino, es claramente conveniente trabajar con criterios de distributivos.

En Buenos Aires, 36% de los recursos se asignan por población, 9% por superficie, 13% por la inversa de la capacidad contributiva, 37% por ciento según las prestaciones de salud municipales y 5% entre los municipios a los que se transfirieron servicios sociales no sanitarios en la década de 1970. Así, sólo 13% de los recursos se asigna con criterio distributivo, en forma inversa a la capacidad potencial de recaudación de cada municipio, lo que refleja el grado de desarrollo de sus bases imponibles y no su nivel de esfuerzo fiscal. Aunque no necesariamente distributivo, el reparto por población tiene un alto nivel de proporcionalidad

Provincia de Buenos Aires
Ranking de municipios por coparticipación por salud per cápita
Año 2009. Primeros diez (en pesos corrientes)

La coparticipación bonaerense arroja resultados poco racionales e injustos: en 2003-2010, el conjunto de municipios rurales, de menos de 100.000 habitantes, recibieron transferencias per cápita que triplicaron las obtenidas por el Conurbano y las grandes ciudades del interior provincial.

Así, los diez más beneficiados fueron distritos con menos de 20.000 habitantes, que representan en conjunto 0,49% de la población provincial y que aportan 0,83% del Producto Bruto Geográfico. Mientras, los diez que menos reciben —siete del Conurbano, dos de su área de influencia, Escobar y General Rodríguez, y uno del interior: General Pueyrredón— concentraban un cuarto de la población.

Provincia de Buenos Aires
Ranking de municipios por coparticipación por salud per cápita
Año 2009. Últimos diez (en pesos corrientes)

Los ejemplos extremos son elocuentes: el municipio más beneficiado (General Guido) obtuvo casi trece veces lo que percibió el menos favorecido (Tres de Febrero). En el interior del conurbano, también se presentan fuertes desigualdades: San Isidro y Vicente López, distritos ricos y con gran recaudación propia, recibieron casi el doble por habitante que Tres de Febrero, Ituzaingó, Lomas de Zamora, Lanús y Almirante Brown. A su vez, Malvinas Argentinas recibió 90% más que un municipio lindante como José C. Paz.

Sin dudas, buena parte de estos sesgos corresponden al componente salud, de enorme peso relativo y particularmente inadecuado. En la actualidad, Buenos Aires es la única provincia que mantiene un sistema de transferencias basado en indicadores de tipo sectorial, muy cuestionados, especialmente porque operan a partir de variables y ponderadores que estimulan el crecimiento de la oferta y la complejidad en materia de servicios. De tal manera, no se considera la demanda ni la accesibilidad y se favorece a aquellos municipios con mayor capacidad de gasto vinculada a más recursos propios.

El sistema es así contrario al objetivo básico que debería buscarse: contribuir al financiamiento de una provisión pública local de bienes y servicios con un piso de homogeneidad en términos de calidad, cantidad y accesibilidad, en todo el territorio.

Provincia de Buenos Aires
Ranking de municipios por coparticipación por salud per cápita
Año 2009. Municipios del Conurbano (en pesos corrientes)

A partir de tal diagnóstico, es imprescindible desarrollar una propuesta de reforma de los coeficientes de la distribución secundaria que deje de lado el coeficiente de superficie, mantenga el de población y privilegie variables relacionadas con las condiciones de vida, como la demanda de atención sanitaria, las necesidades básicas insatisfechas y el financiamiento provincial de bienes y servicios públicos locales en proporción inversa a la actividad económica y, por tanto, a las bases imponibles. Con una nueva metodología, la brecha entre el municipio que menos recibe y el que más obtiene, en términos per cápita, podría pasar de su actual valor de 1 a 13 a uno más razonable de 1 a 2,5, favoreciendo además a los territorios con mayor población vulnerable y logrando así una mayor equidad.

Alejandro López Accotto, Carlos Martínez y Martín Mangas

Investigadores-docentes de la Universidad Nacional de General Sarmiento